RDC - USA : Entre la RDC et les États-Unis, un rapprochement contrarié

Dès l’arrivée au pouvoir de Félix Tshisekedi, Kinshasa et Washington ont noué une relation diplomatique bien plus étroite que du temps de Joseph Kabila. Mais le bilan de ce « partenariat stratégique » est bien plus mitigé qu’espéré. Par Romain Gras. JA

Le secrétaire d’État américain Antony Blinken s’entretient avec le président de la République démocratique du Congo Felix Tshisekedi lors de la signature d’un protocole d’accord à Washington, le 13 décembre 2022. © EVELYN HOCKSTEIN / POOL / AFP

Agglutinés derrière un petit cordon de sécurité, les journalistes n’ont droit, en ce 13 décembre, qu’à un bref aperçu du tête-à-tête que s’apprêtent à avoir Antony Blinken, le secrétaire d’État américain, et Félix Tshisekedi. Présent à Washington pour le sommet États-Unis-Afrique, le président congolais se prête aux politesses d’usage, remercie son interlocuteur pour l’invitation et salue le soutien que son pays lui a apporté dans la crise qui l’oppose, dans l’est de la RDC, à la rébellion du M23. En face, le patron de la diplomatie américaine hoche la tête.

Au détour d’une phrase, Félix Tshisekedi manifeste tout de même une pointe d’impatience. « Je pense qu’à l’occasion de notre entretien, nous parlerons aussi de notre partenariat économique et des investissements [américains] qui tardent à venir », lâche-t-il tout en se disant optimiste pour l’avenir.

Cette parenthèse est révélatrice de l’agacement qui gagne depuis plusieurs mois une partie de son entourage, frustrée par le manque de retombées concrètes de ce partenariat qui devait permettre l’arrivée massive d’investisseurs américains en RDC. Quatre ans plus tard, « l’offensive business » des États-Unis se fait encore attendre. Et l’amertume gagne progressivement les deux parties.

Une administration divisée

Retour en janvier 2019. Félix Tshisekedi vient d’être proclamé vainqueur de la présidentielle. Les résultats sont contestés, notamment par les observateurs mobilisés par l’Église catholique qui donnent la victoire à Martin Fayulu. Les chancelleries occidentales sont au courant. À Washington, les diplomates hésitent. Le département d’État fait d’abord part, dans une première déclaration, des « inquiétudes légitimes qui pèsent sur la transparence du processus électoral » avant de se dire prêt, à la veille de l’investiture de Tshisekedi, à travailler avec le nouveau pouvoir.

« J’avais une liste de choses positives à mettre à l’actif [de Félix Tshisekedi], mais nous étions très divisés, se souvient Tibor Nagy, sous-secrétaire d’État aux Affaires africaines de 2018 à 2021. Il y avait, d’un côté, les partisans d’un soutien et de l’autre, ceux qui militaient pour une attitude plus prudente. » Arrivé en RDC en décembre 2018, l’ambassadeur Mike Hammer fait partie de la première catégorie.

LES RELATIONS AVEC JOSEPH KABILA ÉTAIENT DEVENUES GLACIALES

Deux arguments ont de quoi séduire l’administration américaine et la convaincre de s’accommoder d’une élection qui, malgré la controverse, demeure la première alternance pacifique de l’histoire de la RDC. Tout d’abord, les États-Unis ne sont pas mécontents que l’arrivée de Félix Tshisekedi leur offre l’opportunité d’isoler Joseph Kabila, avec lequel ils entretenaient des relations devenues glaciales, et dont plusieurs proches ont été placés sous sanctions américaines. Mais le changement de régime a aussi le mérite de permettre une contre-offensive américaine dans le secteur économique, et notamment minier, où les États-Unis ont perdu beaucoup de terrain face à leur rival chinois.

Dès son premier mandat, Kabila a en effet ouvert la porte aux investisseurs de l’empire du Milieu, avec la signature en 2008 du « contrat du siècle » avec la Sicomines, une joint-venture entre la Gécamines et un consortium d’entreprises chinoises. Pékin avait poursuivi son offensive en 2016 avec l’acquisition, par China Molybdenum Co (CMOC), du très convoité gisement de cuivre et de cobalt de Tenke Fungurume. Jusque-là détenu par l’américain Freeport-McMoRan, il a été cédé pour 2,65 milliards de dollars. Une perte de taille pour Washington.

« Partenaire idéal »

Très vite après l’arrivée au pouvoir de Félix Tshisekedi, les émissaires américains avancent donc leurs pions. Omniprésent aux côtés du nouveau président congolais, Mike Hammer lui affiche clairement son soutien alors qu’il ne dispose à l’époque d’aucune majorité dans les institutions. Assumant à demi-mot d’être là pour aider à « déboulonner » le système Kabila, l’ambassadeur américain se voit rapidement taxer d’ingérence. Au point d’être perçu, dans l’opposition mais aussi chez certains collègues diplomates, comme un « conseiller de l’ombre » du chef de l’État.

Communicant atypique, Hammer n’en a cure. Il fait pression pour un remaniement dans l’armée tout en présentant les États-Unis comme un « partenaire idéal » en comparaison avec la Chine, accusée « d’exploiter sans rien développer pour la population ». Dès février 2020, General Electric (GE) signe un “mémorandum d’entente”, portant sur un investissement de 1,8 milliard de dollars dans différents projets, notamment dans le secteur de l’électricité. Mais l’annonce ne sera pas suivie d’effet.

« GE avait un plan détaillé pour faire aboutir ce projet, mais il y a eu la pandémie de Covid-19. Et puis peut-être que l’entreprise aurait dû être plus agressive, mais elle a littéralement été traînée là-bas par le gouvernement américain. Ce n’était pas une priorité pour elle », explique un diplomate américain au fait du dossier.

Lutte contre la corruption

Conscient de la frilosité des milieux d’affaires américains, Washington s’investit aussi dans la lutte contre la corruption. Début 2020, les États-Unis soutiennent la création de l’Agence de prévention et de lutte contre la corruption (APLC). Mais moins d’un an plus tard, des agents de cette même structure se trouvent impliqués dans un vaste scandale de… corruption. Depuis, aucune enquête majeure n’a été rendue publique ni n’a mené à l’ouverture de poursuites judiciaires.

Plus généralement, la diplomatie américaine estime que les promesses faites en la matière ont montré leurs limites. Certes, l’Inspection générale des finances (IGF) s’est attaquée à plusieurs chantiers clés, dont celui de la gestion de la Gécamines. Mais rares sont les rapports qui finissent devant la justice. En parallèle, plusieurs affaires de corruption ont éclaté au fil des mois dans l’entourage du président congolais. « Au départ, Félix Tshisekedi envoyait beaucoup de signaux positifs, explique un ancien cadre du Département d’État. Mais les choses se sont détériorées par la suite, certains conseillers se sont retrouvés impliqués dans des affaires controversées. »

Renégociation

Félix Tshisekedi a bel et bien fini par s’émanciper de son partenariat avec Joseph Kabila, dont la formation politique paraît aujourd’hui très isolée. Mais l’inversion du rapport de force avec Pékin n’a pas connu la même réussite, et c’est un motif de frustration pour Washington qui a œuvré en coulisses pour faire pencher la balance en sa faveur et obtenir la renégociation des contrats signés avec la Chine par l’administration Kabila.

Tshisekedi en parle dès le mois de février 2019 avec l’envoyé spécial américain pour la région des Grands Lacs, J.Peter Pham. Washington souhaite soutenir un audit de ces contrats dans le but de démontrer les pertes que représenteraient, pour la RDC, la gestion de certains gisements par des sociétés chinoises.

REMETTRE LES CONTRATS À PLAT AU NOM DES CONGOLAIS « QUI CROUPISSENT TOUJOURS DANS LA MISÈRE »

Dans le projet de Tenke Fungurume, la partie chinoise est ainsi soupçonnée de sous-évaluer les réserves de la mine pour ne pas reverser le juste montant de royalties censées revenir à l’État. « Ce que les États-Unis ont soutenu, c’est l’idée qu’un cabinet internationalement reconnu, dont personne ne pourrait remettre en question le travail, s’en charge, et que les États-Unis aideraient à payer les frais requis », explique une source alors impliquée dans les discussions. Pendant des mois, des analystes mobilisés avec l’aide de Washington et des fonctionnaires congolais vont ausculter ces contrats et traquer les clauses défavorables à Kinshasa.

Diplomatie énergétique

Mais à l’époque, Tshisekedi n’a presque aucune marge de manœuvre pour s’attaquer à ce chantier puisque Joseph Kabila en détient la majorité des parts. Ce n’est qu’avec la naissance, fin 2020, de l’Union sacrée, la nouvelle mouvance présidentielle, qu’il peut commencer à s’y atteler. En mai 2021, lors d’une visite dans le Katanga, le cœur minier du pays, il annonce son intention de remettre à plat les précédents contrats au nom des Congolais « qui croupissent toujours dans la misère ».

Tout semble alors s’accélérer. L’IGF annonce à son tour un audit de la gestion de la Gécamines. Une commission est mise en place à la présidence en août 2021. Son objectif est de « déterminer et évaluer la valeur des ressources minérales et des réserves minières prouvées et probables définis par les travaux réalisés par Tenke Fungurume Mining [TFM, la filiale congolaise de CMOC] afin de permettre à la Gécamines de rentrer dans ses droits. »

En parallèle, le dossier de la révision des contrats miniers fait l’objet d’un suivi au plus haut niveau du côté de la Maison blanche : Amos Hochstein, conseiller de Joe Biden en matière de sécurité énergétique, a notamment effectué deux discrets déplacements en RDC pour assurer, entre autre, le suivi du dossier de la renégociation des contrats.

D’autres alliés ?

Depuis la nomination par un tribunal congolais d’un administrateur temporaire pour gérer le projet de TFM – administrateur que CMOC ne reconnaît pas -, la mine de Tenke Fungurume fait l’objet d’une intense dispute. Début décembre, le groupe chinois a dit qu’il pourrait intenter une action en justice contre la Gécamines à la suite du blocage des exportations de la mine.

Mais malgré les difficultés rencontrées par Pékin, le rapport de force ne s’est pas réellement inversé. « Je ne pourrais jamais en vouloir à des pays africains de choisir un partenaire comme la Chine qui, en deux semaines, est capable de mobiliser des entreprises pour investir, regrette Tibor Nagy. Quand le président Tshisekedi a dit que les mines étaient ouvertes aux investisseurs nous aurions dû avoir dix compagnies prêtes ». « Nous avons aidé à financer les efforts permettant d’aboutir à un processus de révision des contrats miniers, mais pas cela n’est pas allé plus loin parce qu’il n’y a pas eu de suivi de la partie congolaise », nuance une autre source américaine.

Un autre dossier est par ailleurs venu compliquer les relations entre Washington et Kinshasa, celui du magnat israélien Dan Gertler. Sous sanction américaine depuis 2017 pour corruption, l’homme d’affaires a noué un accord avec le gouvernement congolais en février 2022. Négocié dans le plus grand secret, il comprend plusieurs clauses qui irritent Washington, qui en a réclamé une copie.

« Le fait qu’un ‘partenaire privilégié’ ne puisse pas avoir accès à l’accord pendant plusieurs mois alors qu’il le réclame a nécessairement un impact en terme de confiance », poursuit lun de nos interlocuteurs côté américain. De passage à Washington, la délégation congolaise a une nouvelle fois été mise sous pression pour renégocier certaines clauses du contrat, notamment la poursuite du paiement de royalties sur trois projets miniers.

Manque de relais

L’absence de retombées concrètes du partenariat américain fait qu’au sein de la présidence congolaise, certains n’hésitent plus à cacher leur souhait de voir leur président explorer d’autres partenariats, avec la Russie, la Turquie ou les Émirats arabes unis, avec lesquels RDC a annoncé la signature d’un partenariat pour améliorer la traçabilité de l’or.

En attendant, Washington s’est affirmé ces derniers mois comme l’un des soutiens de Kinshasa dans la crise diplomatique qui oppose la RDC au Rwanda – les États-Unis ont été parmi les premiers à évoquer le soutien rwandais aux rebelles du M23. Antony Blinken a effectué une tournée dans la région en août et Washington a signé, en décembre, un protocole d’accord avec la Zambie et la RDC pour établir un partenariat dans la production de minerais stratégiques. « Les engagements qui continuent à être pris montrent que ce partenariat a encore de l’avenir », selon un conseiller de Félix Tshisekedi, qui estime qu’il faut désormais « aller au-delà des promesses ».

Mais en l’absence d’un envoyé spécial américain pour les Grands lacs depuis le départ de J.Peter Pham, et dans l’attente de l’arrivée de Lucy Tamlyn qui vient tout juste d’être confirmée par le Sénat pour succèder à Mike Hammer, la diplomatie américaine est à court de relais sur place. Une position délicate à l’approche d’une élection présidentielle dont plusieurs observateurs craignent qu’elle ne puisse se tenir à l’heure.